Política socioambiental entre o desmantelamento e a retomada: desafios à vista
Por Alessandra Cardoso e Nathalie Beghin
Desde 2019, temos assistido ao desmantelamento dos direitos socioambientais no Brasil, em sentido amplo e estrito. Por direitos socioambientais em sentido amplo nos referimos à complexa rede de direitos ambientais e sociais, que vão da saúde, educação, assistência social, segurança, cultura até as políticas de infraestrutura. Toda a nossa existência como seres humanos pode e deve ser vista desde a perspectiva social e ambiental. Somos parte da natureza. O termo é, assim, uma chave de leitura que permite juntar temas que conformam uma perspectiva política e espacial para a análise do orçamento público à luz dos direitos, que assim denominamos socioambientais. Por direitos socioambientais em sentido estrito nos referimos às legislações e políticas públicas que foram construídas para preservar o meio ambiente e, também, para assegurar e garantir que grupos, comunidades, povos que vivem em terras e territórios de floresta ou no campo possam usufruir do direito de existirem como são, com seus modos de vida, crenças e em seus territórios.
Esse desmantelamento da política socioambiental[1] é realizado por mudanças de natureza direta, indireta, oculta ou simbólica que resultam em cortes, reduções ou mesmo abolição de orçamentos, regras, capacidades institucionais e instrumentos de políticas públicas[2].
No caso da política socioambiental estritamente falando, o desmantelamento tem sido amplamente visibilizado por meio da sucessão de medidas infralegais – Portarias, Instruções Normativa e Decretos[3] – e legais, com o enfraquecimento institucional dos órgãos ambientais, indígena, fundiário, bloqueios às instâncias de participação, paralisação na execução de fundos socioambientais e severos cortes orçamentários.
O quadro geral de desmonte orçamentário, o qual tem sido acompanhado de perto pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos, o Inesc, é, portanto, parte do desmantelamento e está, por sua vez, intimamente relacionado com o aumento do desmatamento, com a pressão de agentes econômicos para o avanço ilegal e legal sobre áreas de floresta e protegidas, com o aumento da grilagem, do crime organizado e da violência. Tal quadro configura, também, um severo descumprimento, pelo Brasil, de normas constitucionais, leis nacionais, acordos internacionais e políticas vinculadas a todo o arcabouço de proteção ambiental e de direitos territoriais, reconhecido – nacional e internacionalmente – como avançado.
Notas
Bauer, M. et al. (2012). Dismantling Public Policy. Preferences, Strategies and Effects. Oxford, Oxford University Press.
Notabilizadas pela expressão “boiadas do Salles”.
É verdade que a garantia de direitos socioambientais nunca foi uma prioridade na agenda de sucessivos governos. Mas é também verdade que, de uma agenda não prioritária, eles se converteram em alvo de caça por meio de uma política de governo carregada de racismo ambiental e a serviço de uma estratégia de conversão de terras à dinâmica do agronegócio, em suas muitas, idiossincráticas e imbricadas versões.
Os dados de evolução da área plantada com grãos mostram que, nas três últimas safras, houve a incorporação de 7,9 milhões de hectares. Os efeitos dessa dinâmica estão expressos, entre muitas outras evidências, na aceleração das taxas de desmatamento nos últimos três anos. Entre agosto de 2021 e julho de 2022, os dados do DETER (Detecção do Desmatamento em Tempo Real) indicaram um desmatamento de 8.590,33 km2 na Amazônia e de 5.426,4 km2 no Cerrado. Na Mata Atlântica, que mantém apenas pouco mais de 12% de sua cobertura original, somente no primeiro semestre de 2022 os dados do SAD (Sistema de Alerta de Desmatamento) detectaram um desmatamento de 213 milhões de m2.
Na nossa visão, os sucessivos cortes do orçamento público para políticas socioambientais expressam e devem ser lidos como uma dimensão desse desmantelamento. É preciso dizer, contudo, que parte do problema da pequenez do orçamento da União deve ser endereçada ao Teto de Gastos. Essa medida fiscal, aprovada em 2016 como emenda à Constituição, impossibilita o crescimento real das despesas por 20 anos, reduzindo investimentos públicos em setores fundamentais.
Mais recentemente, o problema foi ainda mais agravado com o chamado “orçamento secreto”. Esses recursos são executados por intermédio de emendas parlamentares designadas pelo parlamentar responsável por relatar o orçamento geral da União. Em 2021, o total de gastos com essas emendas (R$10,79 bilhões) alcançou mais de quatro vezes os valores despendidos com meio ambiente para o mesmo ano. A execução do orçamento secreto, além de disputar recursos com políticas públicas socioambientais e ser executado sem transparência, favorece o chamado “centrão”, que tem na sua formação uma forte intersecção com a bancada ruralista no Congresso Nacional.
O desmantelamento da política ambiental
Se olharmos ainda mais estritamente para a política ambiental – que é apenas uma parte da política socioambiental -, vemos que os números irrisórios do gasto com meio ambiente compõem o cenário de terra arrasada. No ano de 2021, o governo federal gastou apenas R$2,49 bilhões para todos os órgãos ambientais (Ministério do Meio Ambiente, Ibama, ICMBio, Jardim Botânico). Como as despesas se reduzem no geral, os gastos com pessoal, que são mais “fixos”, passaram a representar uma parcela maior do total despendido: em 2021, por exemplo, 71% dos gastos com órgãos ambientais foram destinados para pessoal. Em contrapartida, os recursos alocados para “atividades fim” foram de apenas R$615 milhões, isto é menos da metade das despesas ocorridas para o ano de 2014.
Adiciona-se a este quadro orçamentário o sucateamento dos órgãos ambientais pela falta de pessoal, o desmonte infralegal, as nomeações políticas para cargos comissionados sem capacidade técnica. O resultado é um orçamento para o meio ambiente que, além de ser muito baixo, tem seu gasto prejudicado pela falta de estrutura e pessoal.
É verdade que a garantia de direitos socioambientais nunca foi uma prioridade na agenda de sucessivos governos. Mas é também verdade que, de uma agenda não prioritária, eles se converteram em alvo de caça por meio de uma política de governo carregada de racismo ambiental e a serviço de uma estratégia de conversão de terras à dinâmica do agronegócio, em suas muitas, idiossincráticas e imbricadas versões.
Os dados de evolução da área plantada com grãos mostram que, nas três últimas safras, houve a incorporação de 7,9 milhões de hectares. Os efeitos dessa dinâmica estão expressos, entre muitas outras evidências, na aceleração das taxas de desmatamento nos últimos três anos. Entre agosto de 2021 e julho de 2022, os dados do DETER (Detecção do Desmatamento em Tempo Real) indicaram um desmatamento de 8.590,33 km² na Amazônia e de 5.426,4 km² no Cerrado. Na Mata Atlântica, que mantém apenas pouco mais de 12% de sua cobertura original, somente no primeiro semestre de 2022 os dados do SAD (Sistema de Alerta de Desmatamento) detectaram um desmatamento de 213 milhões de m².
Na nossa visão, os sucessivos cortes do orçamento público para políticas socioambientais expressam e devem ser lidos como uma dimensão desse desmantelamento. É preciso dizer, contudo, que parte do problema da pequenez do orçamento da União deve ser endereçada ao Teto de Gastos. Essa medida fiscal, aprovada em 2016 como emenda à Constituição, impossibilita o crescimento real das despesas por 20 anos, reduzindo investimentos públicos em setores fundamentais.
Mais recentemente, o problema foi ainda mais agravado com o chamado “orçamento secreto”. Esses recursos são executados por intermédio de emendas parlamentares designadas pelo parlamentar responsável por relatar o orçamento geral da União. Em 2021, o total de gastos com essas emendas (R$10,79 bilhões) alcançou mais de quatro vezes os valores despendidos com meio ambiente para o mesmo ano. A execução do orçamento secreto, além de disputar recursos com políticas públicas socioambientais e ser executado sem transparência, favorece o chamado “centrão”, que tem na sua formação uma forte intersecção com a bancada ruralista no Congresso Nacional.
Sabemos que o orçamento público é uma escolha que expressa uma prioridade (ou falta dela) ou, ainda, uma estratégia de fragilização de uma política. Contudo, em alguns casos, a presença de mais recursos pode evidenciar nuances do desmantelamento dessa mesma política. No combate ao desmatamento temos um exemplo claro disso. Entre 2019 e 2020, o dinheiro do acordo anticorrupção da Lava-Jato[4], destinado ao combate ao desmatamento, foi quase todo direcionado para os militares nas operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), em detrimento do fortalecimento dos órgãos ambientais. Junto ao retumbante fracasso das GLOs no combate ao desmatamento, esse caso mostra como a decisão política foi alinhada ao desmantelamento da política ambiental.
A coexistência de diversos instrumentos de financiamento
Olhando em retrospectiva, por outro lado, o país conta com diversos instrumentos de financiamento, comumente denominados fundos: Fundo Amazônia – FA; Fundo Clima – FC; Fundo Verde para o Clima – GEF; Fundo Nacional de Meio Ambiente – FNMA. Todos são fundos federais. Existem também os estaduais e privados. Ou seja, há uma miríade de instrumentos de financiamento que subsistiram ao processo de desmantelamento em curso e, embora todos apresentem fragilidades e desafios, entendemos que são importantes e precisam ser retomados e aperfeiçoados. Contudo, seus papéis devem ser complementares e auxiliares nos marcos da implementação de uma Política Nacional de Meio Ambiente que supõe, ainda, forte capacidade institucional de financiamento dos entes subnacionais.[5]
O FNMA[6], por exemplo, materializou um importante passo na direção de uma repartição mais justa dos recursos para o meio ambiente. Aprovado um ano depois da Constituição, pela Lei nº 7.797, de 10 de julho de 1989, ele estabelece no seu Artigo 3º que os seus recursos deverão ser aplicados através de órgãos públicos dos níveis federal, estadual e municipal, ou de entidades privadas sem fins lucrativos cujos objetivos estejam em consonância com suas finalidades.
Mas, na prática, pouco se avançou. O FNMA padeceu ao longo da sua existência com poucos recursos, com muitas tentativas e erros na sua execução e, além de tudo, com amarras fiscais que foram drenando progressivamente suas verbas até chegar à realidade atual na qual, na prática, ele não mais existe, dado que quase 100% do seu orçamento é “esterilizado” na forma de Reserva de Contingência. Para além de sua recente trajetória de desmonte, a história de mais de trinta anos demonstra que o FNMA é muito mais um instrumento auxiliar de apoio financeiro às estratégias e prioridades da agenda socioambiental do que um instrumento capaz de amparar uma sólida distribuição de recursos entre os entes federativos, ancorada no cumprimento de responsabilidades compartilhadas[7].
O papel central de estados e municípios
Aos estados e aos municípios, por sua vez, cabem papéis centrais, dado que as políticas de proteção e fiscalização ambiental, de licenciamento e de ordenamento socioterritorial são responsabilidades compartilhadas entre os três níveis de governo. Do ponto de vista da legislação, avançou-se a duras penas – agora com graves ameaças de destruição e retrocesso – com a construção de diretrizes, instrumentos e atribuições para os diversos entes da Federação para uma política ambiental nacional. O marco foi dado em 1981 com a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), sendo consolidado a partir da Constituição de 1988 com a descentralização da política ambiental e consequente estruturação de instituições estaduais e municipais de meio ambiente[8].
Contudo, os estados brasileiros, com poucas exceções, sofrem de crônica falta de recursos para suas políticas públicas. A situação é ainda mais crítica para a política ambiental e de proteção territorial, cujos desafios são sabidamente enormes no país.
Em síntese, pode-se afirmar que a situação fiscal-orçamentária dos estados brasileiros torna muito difícil uma maior alocação de recursos à área socioambiental, incluindo aí os necessários à formação de capacidades institucionais, de gestão e proteção territorial, de combate a ilícitos ambientais e de licenciamento ambiental, para ficar em algumas medidas sabidamente necessárias e hoje precárias. Se analisarmos a situação fiscal-orçamentária dos municípios a situação mostra-se ainda mais crítica.
Sem desconsiderar a histórica baixa prioridade política de todos os entes na destinação de orçamento para o meio ambiente, a falta de recursos para o fortalecimento das instituições e das políticas ambientais nos estados e municípios tem como um de seus fundamentos a desigual repartição de recursos entre o governo federal e os demais níveis de governo.
Levando tudo isto em consideração, nos parece urgente pensar e construir uma estratégia mais ambiciosa para a efetivação de uma Política Nacional de Meio Ambiente.
Sem negar a complexidade da realidade e das disputas hoje postas sobre os caminhos e descaminhos para a proteção ambiental e garantia de direitos socioterritoriais no Brasil, está, assim, para ser resolvida uma peça central: a repartição mais justa dos recursos para o meio ambiente. É, portanto, urgente e inadiável investigar o estado da arte do financiamento da política ambiental e de proteção territorial, avaliar potenciais modelos e estruturas de financiamento baseadas em recursos adicionais e em uma repartição mais equitativa das receitas tributárias que estão notadamente mais concentradas no nível federal.
Desafios para a retomada e reconstrução da política socioambiental no Brasil
Para enfrentar o quadro de desmantelamento da política ambiental e socioambiental no Brasil e suas consequências, é fundamental que em 2022 seja eleito um outro governo que não somente restabeleça o que foi desmontado, mas que vá além, que ouse na condução da política socioambiental. A falsa oposição entre crescimento e meio ambiente deve ser superada com políticas públicas que coloquem os direitos socioterritoriais no centro de um projeto de superação das desigualdades, de proteção das florestas e da sociobiodiversidade, e de fortalecimento da economia e da renda das pessoas.
Para tanto, é urgente construir estratégias de retomada dessa política de forma audaz e em bases mais sólidas. Isso supõe pensar também um financiamento robusto e estruturado a partir de diversas fontes e com distintos e articulados instrumentos de financiamento.
Notas
Para aprofundar essa discussão, o Inesc tem publicado uma série de análises sobre esses diferentes fundos em uma iniciativa denominada “Caminhos para o financiamento da Política Socioambiental no Brasil”.
Ver mais em “Trajetória da política ambiental federal no Brasil”, de Adriana Maria Magalhães de Moura.
Alessandra Cardoso é assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).
Nathalie Beghin é coordenadora da assessoria política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).